France 2030 : un bilan critique à mi-parcours

Le contexte

Pendant dix ans, les PIA successifs ont fonctionné selon une logique descendante : partir d’un diagnostic des déficits structurels de l’économie française — insuffisance de la recherche fondamentale, faiblesse de la valorisation industrielle, retard dans les infrastructures numériques — pour en déduire des priorités transversales et des instruments adaptés. Ce cadre, issu des travaux de la commission Juppé-Rocard (2009), reposait sur une cohérence forte entre objectifs macroéconomiques, doctrine d’emploi et gouvernance.

Le contexte

Pendant dix ans, les PIA successifs ont fonctionné selon une logique descendante : partir d’un diagnostic des déficits structurels de l’économie française — insuffisance de la recherche fondamentale, faiblesse de la valorisation industrielle, retard dans les infrastructures numériques — pour en déduire des priorités transversales et des instruments adaptés. Ce cadre, issu des travaux de la commission Juppé-Rocard (2009), reposait sur une cohérence forte entre objectifs macroéconomiques, doctrine d’emploi et gouvernance.

France 2030 rompt avec cette architecture. Conçu dans l’urgence post-Covid et post-crise énergétique, le plan a été bâti selon une logique ascendante : à partir de filières industrielles jugées « stratégiques » par pure décision politique — hydrogène vert, nucléaire, véhicule électrique, espace, santé, alimentation — sans que le lien entre ces choix sectoriels et les déterminants macroéconomiques de la croissance française à horizon 2030 n’ait été explicitement établi, débattu, ou rationalisé.

Note de présentation

1. La rupture conceptuelle avec les PIA

Le rapport retrace, génération par génération, la trajectoire des Programmes d’Investissements d’Avenir depuis le rapport Juppé-Rocard de 2009. Il établit que les PIA 1 à 3 maintenaient une cohérence entre diagnostic macroéconomique et allocation sectorielle, même si leurs évaluations ont mis en évidence des effets de substitution budgétaire et des limites d’additivité. France 2030 rompt avec ce modèle : le plan a été constitué par agrégation de priorités sectorielles présentées comme stratégiques, sans démontrer leur contribution aux facteurs de croissance potentielle — productivité globale des facteurs, capital humain, infrastructure de réseau.

2. Une transformation silencieuse des instruments financiers

Les PIA mobilisaient un éventail diversifié d’instruments — prises de participation, avances remboursables, prêts — permettant d’exprimer un retour sur investissement mesurable et d’aligner les incitations des bénéficiaires. France 2030 se caractérise par une prédominance marquée des subventions pures. Cette évolution affaiblit la capacité à piloter les engagements par les rendements attendus, réduit la pression à l’efficience et rend plus difficile toute évaluation comparative des performances. Elle n’est par ailleurs jamais explicitement assumée dans le discours officiel, qui continue de mobiliser la rhétorique de l »investissement d’avenir ».

3. Des fragilités de gouvernance et d’évaluation

Le rapport examine en détail la gouvernance du plan : formellement interministérielle, elle souffre en pratique d’un déficit de coordination entre ministères, d’une responsabilité insuffisamment personnalisée sur les chaînes de valeur, et d’un pilotage par les résultats encore lacunaire. Déjà présents à l’époque des PIA et identifiés par les rapports successifs d’évaluation, ces lacunes n’ont pas été corrigées, et plutôt amplifiées dans le passage à France 2030. Les indicateurs produits — sous l’impulsion du Comité de surveillance et de la Cour des Comptes — ne permettent pas d’exprimer des mesures de performance homogènes avec les pratiques du secteur de la gestion d’actifs, ni des objectifs socio-économiques assortis de cibles quantifiées fixées en amont.

Introduction

France 2030 marque une inflexion majeure dans la manière dont l’État français conçoit et met en œuvre l’investissement public dit « d’avenir ». L’analyse proposée ici vise à évaluer cette inflexion non à l’aune de ses seules réalisations opérationnelles, qui demeurent en cours de déploiement, mais au regard de sa cohérence conceptuelle, de sa compatibilité avec la logique de croissance potentielle de long terme invoquée politiquement comme son support théorique, et de la robustesse de sa gouvernance et de ses instruments d’évaluation. Le constat central est que France 2030 ne constitue finalement plus un plan d’investissement au sens économique strict, mais un plan de politique industrielle majoritairement subventionnel, dont les finalités, les instruments et les critères de performance ne sont que partiellement alignés. La thèse est que cette transformation, insuffisamment explicitée, pensée et débattue compte tenu du contexte de crise et d’urgence à agir qui a prévalu lors de sa mise en œuvre, mérite aujourd’hui d’être interrogée rétrospectivement, et fragilise la capacité du plan à produire des effets structurels durables faute d’un plein alignement de son mode de gouvernance, hérité du cadre antécesseur des Investissements d’Avenir.

Afin d’éclairer cette analyse, nous procèderons en trois temps. Tout d’abord nous porterons un rappel sur la théorie économique de la croissance afin d’éclairer les conditions dans lesquelles un investissement public peut présenter une pertinence pour générer de la croissance économique potentielle de long terme. Nous présenterons ensuite une analyse budgétaire et une lecture institutionnelle et historique du cadre des investissements d’avenir devenu France 2030, pour éclairer les inflexions et les changements assez radicaux en réalité apportés en 2021. Enfin nous tirerons un premier bilan des conséquences induites par ces ruptures sur le fond du plan, sur son mode de déploiement, et sur sa gouvernance. C’est ici en somme un véritable défi qui sert de fil rouge à l’analyse : dépasser l’opposition classique entre évaluation économique et analyse politique, pour proposer un cadre cohérent d’appréciation de l’investissement public à long terme, qui ambitionne de fonder la défense politique du bien commun sur une interprétation technique exigeante des faits.

La prémisse méthodologique incontournable est de s’accorder sur une définition de ce qu’est l’investissement public « d’avenir ». Nous le définirons ici comme une dépense orientée vers le futur, associée à un rendement attendu et à un risque, qu’il soit financier, budgétaire ou socio-économique. Cette définition, volontairement exigeante, permet de dépasser une lecture strictement comptable fondée sur la formation brute de capital fixe et d’intégrer des investissements immatériels décisifs, en particulier dans le capital humain, la recherche et l’innovation, mais également de circonscrire les conditions strictes dans lesquelles des dépenses publiques subventionnelles peuvent malgré tout demeurer des « investissements », et dans lesquelles l’évaluation continue de leur performance doit être réalisée. Un investissement est une dépense dont on évalue au fil de l’eau les effets et dont on est responsable des retours quantitatifs.

La seconde prémisse est celle des conditions dans lesquelles ces investissements peuvent porter la croissance de long terme. On peut à cet effet se concentrer sur leur capacité à déplacer durablement la frontière de production, en améliorant la productivité globale des facteurs et en renforçant les déterminants structurels de la croissance. La transition écologique trouve à s’y intégrer non comme une contrainte exogène, mais comme un champ d’investissement potentiellement générateur de croissance endogène, sous réserve d’un ciblage rigoureux et d’une coordination adéquate des politiques publiques, focalisé sur la substitution de ressources épuisables dans les facteurs de production par des ressources renouvelables ou très faiblement épuisables. Les infrastructures de réseau permettent elles aussi de libérer la croissance potentielle en permettant d’améliorer le couplage intérieur du marché et l’atteinte d’équilibres généraux meilleurs en termes de surplus collectif. Ce cadre permet de construire ici une grille d’analyse cohérente des PIA successifs et de France 2030, fondée sur trois questions centrales : quels objectifs macroéconomiques sont poursuivis ? Quels instruments sont mobilisés pour les atteindre ? Et dans quelle mesure la gouvernance et les dispositifs d’évaluation permettent-ils d’en assurer l’effectivité ?

Des investissements d’avenir à France 2030 : une trajectoire institutionnelle contrastée

Comme en médecine, la démarche diagnostique a pour première étape l’interrogation d’anamnèse. Les premiers Programmes d’investissements d’avenir (PIA) étaient structurés autour d’une logique descendante claire : partir d’un diagnostic macroéconomique de déficit d’investissement dans les facteurs de croissance potentielle, pour en déduire des priorités transversales et des instruments adaptés. Malgré des limites identifiées dès les premières évaluations – notamment en matière de substitution budgétaire et de lisibilité – cette architecture reposait sur une cohérence forte entre objectifs, instruments, doctrine d’emploi et gouvernance. Celle-ci n’est pas parvenue à abriter les PIA successifs de plusieurs défis, et notamment du défi de cibler et concentrer l’emploi des crédits sur les objets ayant le plus d’impact (notamment le succès qu’ont été les Laboratoires d’Excellence) et de se garder de la tentation – politiquement facile – de saupoudrer les crédits pour maximiser les dividendes politiques en minimisant les dépenses unitaires. Mais elle permettait au moins de crédibiliser le cadre conceptuel et de le placer avec une certaine sincérité dans une logique de temps long.

Un examen attentif établit que France 2030 rompt avec cette logique, sans pour autant corriger les défauts identifiés des PIA successifs, et notamment le « saupoudrage » des ressources. Par contraste aux PIA définis de manière descendante, en partant des facteurs de croissance (recherche, innovation, formation professionnelle, infrastructures de connectivité) pour aller vers les objets d’investissement sectoriels, le plan France 2030 a été conçu de manière largement ascendante, à partir de capacités industrielles et technologiques jugées stratégiques « à dire d’expert », de « totems colbertistes » dont il était jugé politiquement souhaitable que le pays soit doté. Cela s’est opéré sans explicitation ni à vrai dire vérification du lien entre ces choix sectoriels et la performance macroéconomique attendue de l’économie française à horizon 2030. Dès lors, c’est presque mécaniquement que cette évolution se traduit par un affaiblissement du cadre analytique initial : les cibles quantitatives retenues apparaissent souvent insuffisamment justifiées par une analyse coûts-bénéfices ou par une évaluation rigoureuse des besoins réels et des capacités productives.

Une transformation silencieuse des instruments

Seconde rupture, la nature des instruments mobilisés. France 2030 se caractérise par une prédominance très nette des subventions, au détriment des outils financiers (apports en fonds propres, prêts, etc.) qui permettaient, dans les PIA antérieurs, d’exprimer un retour sur investissement au sens financier strict. Cette évolution a des implications majeures en réduisant la capacité à piloter les investissements par les rendements attendus : elle obfusque davantage encore la mesure des performances et affaiblit les incitations à l’efficience dans l’allocation des ressources publiques. Parallèlement, les outils de mesure de la performance extra-financière se sont déployés pour ce qui est des critères ESG, mais non des objectifs quantitatifs assignés aux différentes lignes subventionnelles du plan, au demeurant non clairement exprimés ab initio.

Cette transformation est-elle subie ou bien choisie ? Le rapport établit qu’en tous cas elle n’est pas assumée comme telle dans le discours officiel, qui continue de mobiliser la rhétorique de l’investissement d’avenir, alors que le plan est en réalité plus proche d’une continuation pluriannuelle du plan de relance, dont il sanctuarise « hors lois de finances » des crédits dédiés à certaines lignes de politique industrielle. Il en résulte un décalage problématique qui fragilise la lisibilité de l’action publique, complique son évaluation, et brouille la cohérence que l’on voudrait trouver entre les ambitions affichées, la réalité des instruments déployés, et les résultats atteignables.

Gouvernance, coordination et évaluation : des fragilités persistantes

Face à pareil constat, l’hypothèse à tester est celle d’une faille de gouvernance, qui échoue à corriger des difficultés déjà patentes sur les PIA successifs. Sur le plan institutionnel, France 2030 affiche une gouvernance interministérielle, mais l’analyse révèle de fait des difficultés persistantes de coordination, tant entre ministères qu’entre politiques sectorielles et instruments du plan. Ce rapport détaille combien l’absence de responsables clairement identifiés pour le pilotage stratégique des chaînes de valeur complètes limite la capacité à articuler les investissements avec les autres leviers de l’action publique, en particulier réglementaires et fiscaux.

En particulier, le rapport s’attache à déplier une ambivalence essentielle : alors que les dispositifs d’évaluation ont progressé notamment sous l’impulsion de la Cour des comptes et du Comité de surveillance, en pratique ils restent insuffisamment intégrés au pilotage stratégique et à la définition des incentives des équipes de gestion comme du collectif interministériel. La production d’indicateurs demeure lacunaire, en particulier s’agissant des retours sur investissement et de la contribution effective des dépenses à la croissance potentielle et à la transition écologique.

Implications de politique publique

L’analyse conduit ainsi à un diagnostic clair : France 2030 n’est pas un simple prolongement des investissements d’avenir, mais une inflexion profonde vers une politique industrielle subventionnelle. Cette inflexion ne peut produire des effets structurels durables en tant que telle, et en tout état de cause une précondition serait qu’elle soit explicitée, outillée et évaluée selon des critères cohérents avec ses objectifs proclamés.

Le principal enjeu pour l’avenir réside ainsi dans la clarification de la doctrine d’emploi des fonds publics, le recentrage sur des priorités transversales réellement structurantes pour la croissance de long terme, et le renforcement d’une gouvernance capable de coordonner efficacement les politiques publiques. À défaut, le risque est celui d’un émiettement stratégique, où la visibilité politique de court terme se substitue à la transformation durable du potentiel productif, et où les ressources massives du plan France 2030 — 2 750 euros par foyer fiscal — seraient saupoudrées en une quinzaine de totems industriels sans porter à des résultats réels pour le rattrapage de l’économie française et la réalisation de son plein potentiel.

Avant-propos : Investissement et croissance

Définition d’un investissement

Poser la question des « investissements d’avenir », c’est-à-dire de l’objet politique et administratif qu’est le Secrétariat Général pour l’Investissement conduit à poser une double problématique : celle de la définition d’un « investissement », et celle de la définition d’un « investissement d’avenir ».

La première question conduit à poser la définition suivante d’un investissement : celle d’une dépense engagée dans le long terme, tournée vers des effets futurs et un retour au bénéfice de celui qui a dépensé. 1 Ce retour sur investissement s’exprime sous la forme d’un rendement – quel gain réalise-t-on dans un scénario futur donné par rapport à la mise initiale – et d’un risque – qui exprime l’aléa sur ce rendement.

S’agissant de la notion de « dépenses engagées dans le long terme », il convient ici de noter qu’elle ne couvre pas seulement l’acquisition ou la réalisation de biens immeubles mais peut également consister en l’achat de biens meubles, de biens incorporels (logiciels, propriété intellectuelle, etc.) : au plan de la comptabilité nationale, la formation brute de capital fixe des administrations publiques 2 (FBCF des AP) en constitue une première représentation, qui fixe normativement le « long terme » comme une durée de vie comptable dépassant un an.

Ceci pose en second lieu la question des conditions dans lesquelles s’apprécie l’existence d’un « retour sur investissement au bénéfice » de la collectivité qui réalise cet investissement. Les autorités publiques peuvent apporter des fonds propres au capital de personnes morales de droit privé, ou leur accorder des prêts, en échange d’un rendement financier sous forme de dividendes ou d’intérêts, comme tout investisseur privé. Elles peuvent également attendre d’autres formes de retours au bénéfice de la collectivité, sous forme d’améliorations socio-économiques. Le débat réside alors dans la détermination de ces gains socio-économiques, notamment pour intercomparer différents projets concurrents et en établir la pertinence relative, ou pour évaluer a posteriori le succès d’un investissement public donné : des méthodologies rigoureuses ont été développées depuis la loi n° 2012-1558 de programmation pluriannuelle des finances publiques du 31 décembre 2012 et sont régulièrement employées par les administrations à cet effet. 3

Cette distinction est parfaitement parallèle – dans le champ de l’investissement – de celle dégagée dans le champ du droit des obligations par la jurisprudence administrative à travers la théorie des contrats administratifs, qui distingue parmi les contrats passés par les personnes morales publiques entre des contrats administratifs et des contrats relevant du droit commun. 4 La distinction opérée par la jurisprudence accorde cette nature spécifique aux contrats passés par au moins une personne de droit public 5 qui ont pour objet l’exécution d’une mission de service public 6 7 8 ou une modalité permettant à l’administration de le réaliser 9 et donc procèdent d’un objectif d’intérêt général, ou qui sont par nature qualifiés comme tels par la loi 10 , ou qui comportent des clauses exorbitantes du droit commun 11 , c’est-à-dire « confér[ant] aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations étrangères par leur nature à ceux qui sont librement consentis par quiconque dans le cadre des lois civiles et commerciales ». 12

Parallèlement à cette définition « positive » d’un investissement, peut également être discernée une définition « négative », en posant le principe selon lequel une dépense de fonctionnement d’une administration ne peut pas être qualifiée d’investissement. L’usage veut ainsi que les dépenses de personnel soient par nature exclues du champ des « investissements ».

Une fois posés ces éléments de définition, reste la question de ce qui constitue un investissement « d’avenir ». Nous ferons ici l’hypothèse que cette question renvoie à celle du lien entre action publique et développement, et in fine entre action publique et croissance, entendue lato sensu, c’est-à-dire approchable en première approximation comme croissance du produit intérieur brut, mais également comme développement socio-économique plus large.

Croissance, investissement, et facteurs de production

Une présentation détaillée des raisonnements de la présente sous-section est portée en annexe, avec les démonstrations de chacune des affirmations.

Le modèle macroéconomique fondateur de la théorie de la croissance en économie néoclassique est celui développé par R. Solow en 1956 13 14 afin d’exprimer le rapport entre croissance de la production, progrès technologique, et facteurs de production – c’est-à-dire capital d’une part, et travail d’autre part.

Le modèle part de l’hypothèse que la production d’une économie Yt peut être exprimée comme une fonction du capital Kt et du travail disponible Lt. Cette fonction est une fonction croissante des deux facteurs : plus il y a de capital, et plus il y a de force de travail, plus il y a de la production ; cette fonction est encore concave, car il y a des rendements décroissants : deux fois plus de travailleurs ou deux fois plus de capital conduisent à moins de deux fois plus de production, toutes choses égales par ailleurs. Cette fonction est nulle à l’origine : avoir du capital sans aucun travailleur ou des travailleurs sans aucun capital ne permet pas de produire. Enfin, il convient de représenter le fait qu’au cours du temps, le progrès technologique permet de mobiliser de mieux en mieux le travail et d’avoir tendanciellement davantage de production par unité de travail.

Ceci a conduit à retenir la relation suivante à titre illustratif, avec α compris entre 0 et 1 et At une valeur sans unité croissante dans le temps qui exprime l’amélioration tendancielle de la productivité du travail :

[Formule — Fonction de production de Solow] : Yt = Kt^α × (At × Lt)^(1−α)

Si l’on s’intéresse plutôt à la production par unité de travail effectif (notée yt) et à sa relation avec le capital par unité de travail effectif (kt), l’équation précédente devient alors :

[Formule] : yt = kt^α

Le modèle se complète d’une relation entre variation du stock de capital et production : en notant s le taux d’épargne, et δ le taux de dépréciation du capital, le stock de capital varie au cours du temps comme d’une part de la quotité épargnée de la production, nette d’autre part de la dépréciation du capital.

Dans cet équilibre stable, le capital par unité de travail effectif est d’autant plus grand que le taux d’épargne est élevé, d’autant plus faible que les actifs se déprécient vite, ou que la population et la productivité A croissent vite, et enfin d’autant plus grand que la production est fortement dépendante du capital, ce que représente α.

On peut également montrer qu’à cet équilibre stable la part du capital dans la production est constante et égale au rapport entre le taux d’épargne et la croissance tendancielle du travail effectif nette de la dépréciation :

[Formule — Rapport K/Y à l’équilibre] : K/Y ≈ s / (a + l + δ)

À l’état stationnaire, on obtient l’expression réduite suivante, qui montre que la croissance ne dépend alors plus que du rythme du progrès technique et de la disponibilité du travail :

[Formule — Croissance potentielle à l’équilibre stable] : (1/Y) × dY/dt ≈ a + l

Quelle est la place de l’investissement public dans ce modèle ? Dans un tel modèle, l’investissement public en général influe surtout sur le terme lié au taux d’épargne et concourt à faire augmenter temporairement la croissance – en faisant temporairement monter le ratio K/Y au-dessus de sa valeur d’équilibre. Selon cette approche, il est ainsi possible dans une analyse économétrique d’isoler la seule composante de long terme (a + l), dite croissance potentielle. Dans un tel modèle, seuls les investissements publics qui concourent à accroître a ou l sont réellement des investissements d’avenir, c’est-à-dire seuls ceux qui (i) font croître la force de travail disponible davantage que dans le statu quo ante, et ceux qui (ii) apportent un progrès technique source de gains de productivité.

S’agissant de la disponibilité du travail, signalons ici qu’il ne peut être réduit simplement à la croissance de la population mais désigne bien la croissance de la population active et de ses compétences et capacités productives : à titre d’exemple, dans une économie comme la France, des investissements publics conduisant à une meilleure participation de la population en âge de travailler à la production – tels que l’amélioration de la garde d’enfants, ou des investissements dans le système scolaire et universitaire ou l’outil de formation professionnelle – peuvent en former partie.

Une remarque doit toutefois être faite ici sur le modèle de Solow : celui-ci ne traite pas de ce qui est devenu aujourd’hui un élément clé des politiques économiques, à savoir l’existence de contraintes de stock sur certaines ressources naturelles épuisables, au premier titre desquelles les ressources fossiles, si l’on considère que la lutte contre le changement climatique est un élément non négociable des politiques économiques, conformément aux engagements internationaux et européens de la France.

On peut démontrer, dans un modèle de Solow ajusté pour tenir compte de ces effets, que si l’économie ne se décarbone jamais, la production de l’économie tend également vers zéro, et la croissance aussi : une économie qui ne repose que sur une ressource épuisable et ne la substitue jamais est vouée à s’éteindre. On peut encore montrer que cette extinction a lieu en un temps fini dès lors que la préférence pour le présent est non-nulle.

On peut montrer que la croissance de cette économie ne dépend alors plus seulement que du progrès dans l’utilisation du facteur travail, du développement de la quantité de travail disponible, et du progrès dans l’efficacité de la ressource renouvelable. Plus l’énergie est une composante importante de la production, plus ce second élément est important dans la croissance. Une croissance de long terme est possible, une fois l’économie totalement décarbonée et toute la ressource renouvelable mise à contribution.

On peut encore montrer que se décarboner plus vite et de manière plus approfondie contribue toujours à un certain point favorablement à la croissance, et qu’il finit par se produire une situation où il est intéressant de commencer à se décarboner. On peut ensuite montrer que la part de l’économie non encore décarbonée finit toujours, sur le suffisamment long terme, par peser négativement sur la croissance de l’économie jusqu’à l’épuisement complet de la ressource fossile.

Ainsi, on peut démontrer qu’il existe un moment critique où si le progrès dans l’efficacité dans l’utilisation de la ressource fossile est assez faible, la décarbonation devient un impératif, et au-delà duquel tout retard pris dans la décarbonation se matérialise par un « malus » dans la croissance de l’économie en question, qui décroît progressivement à mesure que l’économie achève sa décarbonation.

Si l’on fait alors l’hypothèse qu’il existe un arbitrage entre croissance de l’économie et investissement dans sa décarbonation, l’expression ci-dessus montre qu’il est possible de trouver un chemin optimal de décarbonation de l’économie. Il peut être montré qu’il faut dédier à la décarbonation exactement les ressources qu’elle permet de dégager en plus dans le système économique. Pour autant, des investissements publics permettant de réduire le coût de décarbonation sont pertinents et permettent de faciliter le chemin global.

Ainsi, lorsqu’on introduit l’idée de ressources fossiles épuisables, et qu’on est en transition, la décarbonation de l’économie devient non seulement un impératif mais également un levier d’atteinte d’un équilibre stable meilleur, et un outil de croissance : l’investissement dans la décarbonation, qu’il en réduise le coût de réalisation ou qu’il permette d’améliorer l’efficacité d’utilisation de la ressource renouvelable, est alors par essence l’investissement d’avenir.

Croissance, efficience microéconomique et investissement

Si ces considérations éclairent que des investissements d’avenir sont possibles dans la recherche et l’innovation au service de la productivité des facteurs, dans la meilleure mobilisation et la croissance de la capacité de travail de l’économie, et dans la réduction des coûts du chemin de décarbonation de l’économie, elles laissent ouvertes la question de comment l’amélioration concrète des infrastructures peut avoir un effet sur la croissance, et de comment le déploiement physique d’actifs a un effet sur l’activité économique réelle.

L’investissement dans les infrastructures de transport ou de communication au sens large, qui permet de réduire le coût de transport entre différents sous-marchés au sein d’un marché intérieur – et plus généralement de mise en relation entre l’offre et la demande – conduit à améliorer le surplus collectif lorsqu’il parvient à abaisser ce coût suffisamment. Bien entendu, rien n’impose que cet investissement soit réalisé par les autorités publiques a priori : un investisseur peut tout à fait placer du capital dans cette infrastructure de transport, et y trouve un gain financier.

Dans une situation où l’opérateur de l’infrastructure est en monopole, il va choisir un péage plus élevé que celui qui maximise le surplus collectif en concurrence parfaite pour extraire une rente, ce qui conduira à un surplus collectif réduit à deux titres. On peut ici observer qu’en l’absence d’une concurrence parfaite, indépendamment de la détention publique ou privée ou de la gouvernance de l’opérateur, dès lors que celui-ci peut fixer le péage à un niveau aussi haut que possible pour maximiser ses gains, ceci se fait au détriment de l’optimum collectif.

Si l’on veut se rapprocher de l’optimum collectif, il faut assurer que le coût de transport soit aussi petit que possible. Cela suppose d’une part qu’il existe une régulation du pouvoir de prix du monopole de transport, d’autre part que l’on essaie de garantir un coût du capital aussi bas que possible au développeur de cette infrastructure. Cela peut passer soit par un investissement direct des autorités publiques (qui ont elles accès au capital au coût minimal, à savoir le taux sans risque), soit par une régulation qui garantit à l’exploitant moins de risques sur ses recettes. Ainsi, il existe des situations où les pouvoirs publics peuvent, par le développement d’infrastructures de transport ou de communication, générer des améliorations du surplus collectif en mettant en relation plusieurs marchés au sein d’une même économie qui n’interagissaient pas ensemble avant.

Nous avons démontré plusieurs conditions nécessaires à cela : que les coûts de transport sur l’infrastructure mise en place n’excèdent pas les écarts de prix qui existaient auparavant au sein du marché, et que la tarification de ces infrastructures soit en concurrence parfaite ou à défaut repose sur une régulation visant à assurer l’accès de l’économie à l’infrastructure au tarif le plus bas.

Enfin, nous avons montré que les autorités publiques peuvent intervenir de deux façons pour se rapprocher de l’optimum collectif : soit en apportant de la sécurité financière aux exploitants de l’infrastructure en intégrant des risques dans la régulation afin de faire baisser le coût du capital, soit en intervenant eux-mêmes au capital de ces actifs.

Notons toutefois que construire des infrastructures non compétitives peut se produire pour des raisons politiques – la décision publique est très imparfaite. Dans de telles circonstances, si l’on tarife normalement l’utilisation de l’installation, il n’y a pas d’usagers, et l’échec politique est très visible. Il est alors tentant de fixer un tarif inférieur à la couverture des coûts : ceci conduit alors à exprimer artificiellement l’illusion d’une infrastructure chargée. Le coût est en réalité passé sur le contribuable, et vient tout autant grever le surplus collectif que s’il était prélevé comme péage. La situation est donc neutre ou négative du point de vue du surplus collectif.

Enfin, signalons que cette modélisation naïve ne tient pas compte des considérations relatives au bilan socioéconomique plus large des infrastructures, qui peuvent apporter des co-bénéfices (environnementaux, sociaux, etc.) plus larges à la société que les calculs de surplus menés ici. Les méthodologies mentionnées dans la première sous-section ont été développées aux fins de répondre à ce besoin, et de rationaliser la décision publique, afin d’éviter le développement « d’éléphants blancs » construits sans répondre à un bilan coûts / bénéfices sociaux positifs.

Des programmes d’investissements d’avenir à France 2030

Les origines et le rapport Juppé-Rocard : quel contexte, quels objectifs, et quelles conclusions ?

Face à la crise de 2008-2009 et à un fort ralentissement de l’activité économique, les autorités françaises sont intervenues au moyen d’un plan de relance, composé d’un effort fiscal de 16,7 Mds€ (à fin 2009), d’un effort social tourné vers le régime d’assurance chômage, la formation professionnelle et les ménages les plus précaires (2,6 Mds€), et d’un effort d’investissement public tourné vers quelques grands projets d’infrastructure (lignes à grande vitesse, canal Seine-Nord, second EPR, galerie de sécurité du tunnel du Fréjus, etc. 15 ), à hauteur de 11,1 Mds€.

Annoncé en décembre 2008, puis précisé en février 2009, ce plan visait à être un effort conjoncturel de redémarrage de l’économie française affectée par un choc conjoncturel. Il sera ensuite complété d’un second effort d’investissement, annoncé le 22 juin 2009 devant le Parlement réuni en Congrès, et qui se veut structurel 16 :

Cette crise doit être pour nous l’opportunité de rattraper nos retards d’investissements, et même de prendre de l’avance. Il est beaucoup de domaines très importants pour notre avenir – aménagement du territoire, avenir de la ruralité, éducation, formation professionnelle, recherche, santé, innovation – qui vont demander des moyens considérables. […] Notre avenir va se jouer sur l’investissement. Notre avenir va se jouer sur la place que nous allons donner à la production et au travail dans notre nouveau modèle de croissance.

On peut ici noter plusieurs points : en premier lieu il affirme l’existence d’un déficit d’investissement de l’économie française. En second lieu ce déficit d’investissement se démultiplie selon différents champs thématiques, qui couvrent aussi bien les enjeux relatifs aux infrastructures physiques, que ceux relatifs au capital humain (formation, éducation) et à la recherche. En troisième lieu, il ne pose pas par principe une nature publique ou privée de ces investissements devant être réalisés. En quatrième et dernier lieu, il appelle à un « nouveau modèle de croissance » dont la définition ou l’esquisse conceptuelle ne sont pas données.

Cette annonce conduira à installer le 26 août 2009 la Commission Juppé-Rocard, qui rendra son rapport le 19 août 2009 au Président de la République, intitulé « Investir pour l’avenir : priorités stratégiques d’investissement et emprunt national ».

S’agissant tout d’abord de l’identification d’un déficit d’investissement, l’analyse déployée dans le rapport 17 n’entre pas dans une description quantitative fine : elle observe seulement que le ratio de la formation brute de capital fixe par les dépenses publiques totales s’est comprimé entre 1990 et 2007, passant de l’ordre de 6 % à environ 5 %. En réalité, un examen attentif des chiffres montre que cette baisse s’est surtout concentrée entre 1990 et 1997 et a essentiellement concerné la part des investissements de l’État dans la dépense publique, tandis que la part des collectivités locales était au premier ordre stable. Le rapport ne fait par ailleurs pas de comparaison internationale, a minima avec d’autres États-membres européens.

S’agissant de la typologie des investissements recherchés, la Commission s’est efforcée de clarifier les critères retenus 18 :

— investir dans des domaines qui représentent un enjeu stratégique de moyen ou long terme dans une logique « transformante » ;
— se concentrer sur des domaines dans lesquels la France dispose d’avantages comparatifs ;
— financer des dépenses exceptionnelles d’investissement susceptibles de faire la différence (ne pas financer des dépenses courantes ni se substituer aux arbitrages budgétaires) ;
— pallier les défaillances de marché par une intervention conjointe ou en appui à une action privée ;
— rechercher chaque fois que possible un effet de levier vis-à-vis des financements privés ainsi que d’autres financements publics, locaux ou communautaires ;
— assurer un retour sur investissement, financier ou socio-économique, et pouvoir faire l’objet d’une évaluation de l’intervention publique.

En synthèse, la Commission renvoie donc à une définition positive d’un investissement comme étant une dépense publique générant un retour sur investissement, qui peut être soit de nature financière soit de nature socio-économique. 19 Cette définition se double de la définition négative, à savoir de ne pas être une dépense budgétaire courante ou une dépense de fonctionnement.

Ainsi, on peut observer qu’entre une lecture assise sur un raisonnement macroéconomique (libérer les facteurs de production, améliorer la croissance potentielle), une lecture assise sur un raisonnement microéconomique (pallier des défaillances de marché, débloquer des effets seuils ou des effets réseau), ou une lecture reposant sur des considérations plus politiques et en tout cas plus facilement exonérables de scientificité quantitative (maîtriser des « secteurs stratégiques »), la Commission n’a pas tranché, laissant en réalité le programme d’investissements d’avenir dans un flou indiscutable au plan de ses fondements théoriques.

Son rôle est-il de conserver la maîtrise de certains secteurs, ou de libérer la croissance et l’activité économique en France ? Cette ambiguïté relative conduira à l’identification des axes et actions suivantes, dont on peut noter qu’ils se rattachent tour à tour à chacune de ces trois approches :

Tableau 1 — Axes et actions du rapport Juppé-Rocard (version initiale)

Sur le plan des instruments de politique publique employés pour y parvenir, la Commission sera davantage prescriptive, visant à rechercher la constitution d’actifs, à quantifier les retours réalisés par les investissements d’avenir, et posant le principe d’une recherche d’additionalité maximale 20 :

Les dépenses d’investissement retenues par la Commission donnent lieu à la constitution d’actifs à hauteur de près de 60 %. Les autres dépenses sont accompagnées d’une exigence de retour. Dans tous les cas, les dépenses choisies sont porteuses d’une rentabilité directe (dividendes, royalties, intérêts…) ou indirecte (recettes fiscales induites par une activité économique accrue) pour l’État et de bénéfices socio-économiques pour la collectivité.

Sur la méthode et la gouvernance, le rapport pose plusieurs principes : une étanchéité stricte par rapport au reste du budget de l’État, une dérogation au principe d’annualité budgétaire pour travailler sur une utilisation pluriannuelle des fonds, et une stricte affectation des fonds à des organismes gestionnaires (ANAH, ANR, ADEME, CDC, OSEO, CEA, ANRU, ANDRA, ONERA, CNES). La Commission relève que le Premier ministre, en tant que responsable budgétaire des programmes interministériels, porterait la responsabilité de doter les organismes correspondants.

Au plan de l’organisation et de la gouvernance, les recommandations du rapport Juppé-Rocard seront suivies : l’article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010 21 en reprend le cadre général de gestion, reposant sur des organismes gestionnaires contractualisant avec l’État. Il est mentionné dans cet article la nomination d’un Commissaire général à l’investissement, qui appuie le Premier ministre dans ces différentes tâches. Le Commissaire général à l’investissement et le Conseil de Surveillance seront institués en pratique par décret dès début 2010. 22

Au plan des montants d’investissements et de leur ventilation, la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 23 ouvre « 35 milliards d’euros de crédits complémentaires sur le budget de l’État, destinés à financer des investissements visant à augmenter le potentiel de croissance de la France. » Ceci conduira aux montants finaux suivants :

Tableau 2 — Axes et actions du PIA1 — dotations finales inscrites en LFR 2010

Structure du PIA1 – les premières années 2010-2012

Mis en place début 2010 24 sous la présidence de René Ricol 25 , le Commissariat Général à l’Investissement suit assez étroitement les préconisations du rapport Juppé-Rocard, en ce qu’il est placé sous l’autorité du Premier Ministre, avec un rôle général de « veiller à la cohérence de la politique d’investissement de l’État ».

S’agissant de ses missions liées au PIA, celles définies dans le décret sont les suivantes : préparer les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l’État et les organismes chargés de la gestion des fonds ; coordonner la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets ; coordonner l’instruction des projets d’investissement ; veiller à l’évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité ; dresser un bilan annuel de l’exécution du programme.

Adossé au CGI est en outre mis en place un comité de surveillance des Investissements d’Avenir, placé sous la coprésidence de MM. Rocard et Juppé, associant deux députés et deux sénateurs ainsi que six personnalités qualifiées.

Les années 2010 et 2011 verront la mise en place des premières conventions avec les opérateurs chargés de la mise en place des appels à projets et des différents instruments d’investissement. Fin 2011, le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances 2012 (Jaune budgétaire 2012) 26 relève que toutes les actions prévoyant une sélection au moyen d’appels à projets ont donné lieu à une première vague d’appels à projets dans le courant de l’année 2011.

À fin 2010, les 34,64 Mds€ ouverts en LFR 2010 avaient été ventilés en 35 « actions » faisant chacune l’objet d’une convention avec un opérateur. Sur les 34,64 Mds€, 15,03 Mds€ étaient non consommables, c’est-à-dire que seuls les intérêts produits par leur rémunération étaient consommés. Suite à la conclusion des conventions, 31 appels à projet ont en particulier été lancés dès 2010, complétés par 41 sur le premier semestre 2011. À la fin du mois d’août 2011, 1 627 projets avaient été soumis sur les différents appels à projets lancés, dont plus de la moitié des dossiers correspond à la priorité stratégique « enseignement supérieur, recherche et formation ». À la fin du 2e trimestre 2011, le montant total de cofinancements s’élève à 8,8 Md€, dont 5 865 M€ de cofinancements privés et 2 363 M€ de cofinancements par des collectivités, traduisant le relatif succès vis-à-vis de l’objectif initial en matière de cofinancement.

On peut ici relever la prépondérance des moyens affectés à l’enseignement supérieur et la recherche, et l’alignement clair entre l’approche générale décrite dans le rapport Juppé-Rocard, validée par le politique 27 , inscrite en LFR 2010, et la méthode employée in fine.

Structure du PIA2 et orientations dans la mandature 2012-2017

En janvier 2013, le président François Hollande annonce la réorientation de deux milliards d’euros du programme mis en place par son prédécesseur 28 . En pratique, ce redéploiement de 12 Mds€, annoncé en juillet 2013 29 , sera acté par la loi de finances pour 2014 30 selon quatre volets : 3,6 Mds€ pour la recherche, 2,3 Mds€ pour la transition énergétique, 1,7 Mds€ pour l’industrie, 1,3 Mds€ pour l’aéronautique, et 3,1 Mds€ pour d’autres finalités, conduisant à la répartition suivante :

Tableau 3 — Structure du PIA2 par mission et programme

On peut observer de prime abord deux points. Tout d’abord une importance maintenue de l’enseignement supérieur et de la recherche dans le déploiement des ressources du PIA, capitalisant sur les succès identifiés alors du premier PIA dans le domaine. Ensuite une focalisation qui demeure marquée sur les segments à même de déployer de la croissance potentielle : recherche, y compris recherche appliquée et innovation, et amélioration du capital humain par la formation professionnelle, sans pour autant porter de véritable méthode de déploiement autour d’une logique de substitution telle que présentée en avant-propos.

La gouvernance du PIA connaîtra un premier soubresaut majeur en 2014. Lors de la constitution du premier gouvernement Valls, le CGI sera rattaché pour la première fois non plus au Premier ministre mais au ministère de l’économie, conjointement avec le ministère de l’éducation nationale — ce qui soulevait des difficultés juridiques relevées lors de la mission parlementaire Claeys-Hetzel de 2015 31 . Ce choix conduira à la démission conjointe d’A. Juppé et M. Rocard de la présidence du comité de surveillance des investissements d’avenir, qui s’en expliqueront par lettre au Premier ministre du 18 avril 2014, soulignant que l’intention initiale était que le PIA soit doté d’« une forte dimension interministérielle » dépassant le seul cadre de Bercy et s’inquiétant que le ministre de l’économie soit « beaucoup plus soumis que ne l’est le Premier ministre à la pression de ses collègues ». Ce n’est qu’après le remaniement ministériel d’octobre 2014 que le CGI reviendra sous la tutelle du Premier ministre.

Le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2017 32 donne un éclairage sur le déploiement des deux premiers plans. Avec près de 3 000 projets sélectionnés hors guichets au 30 juin 2016, un total de 38,6 Mds€ d’engagements à fin du premier semestre 2016, dont 23,6 Mds€ de dotations non consommables et 14,8 Mds€ de dotations consommables, pour 33,2 Mds€ contractualisés et 15,5 Mds€ décaissés, le bilan du déploiement apparaissait à bien des égards tout à fait satisfaisant. Avec 24,7 Mds€ de cofinancements privés et 6,4 Mds€ de cofinancements par les collectivités, le ratio de cofinancement s’était par ailleurs maintenu à des niveaux cohérents avec ceux observés au début du PIA 1.

De manière intéressante, le rapport porte le sujet des retours financiers du PIA 1 et 2 33 , observant que pour les 15,5 Mds€ décaissés, les retours au sens financier sont de 4,5 Mds€ et au sens budgétaire de 6,9 Mds€. Il n’est à cet égard possible, sur la base des données publiées, de reconstituer aucun des indicateurs habituellement utilisés en gestion d’investissements, et en particulier pas de reconstituer une total value to paid-in (TVPI), un multiple on invested capital (MOIC) ou un taux de rentabilité interne (TRI) par classe d’instruments. Ce point fera l’objet de plusieurs observations récurrentes de la Cour des Comptes. 34

Le PIA3 – 2017-2021

Une troisième vague du PIA, le PIA3, sera annoncée en mars 2015, puis ses détails présentés en juin 2016 à hauteur de 10 milliards d’euros. Cette répartition sera formellement actée par la loi de finances pour 2017. 35

Sur les 10 milliards d’euros du PIA3, 5,9 Mds€ sont dévolus soit à l’enseignement supérieur et à la recherche, soit à la valorisation — industrielle notamment — des fruits de la recherche, maintenant une part significative dévolue à des missions de recherche. On peut relever ici la relative constance depuis 2010 dans les grands principes d’allocation des fonds du PIA et dans la logique de cet outil, à travers des évolutions politiques pourtant marquées sur la période.

La première évolution du PIA 3 est de se départir de l’approche stricte des PIA 1 et 2 au plan des flux financiers. Pour le PIA 3, le choix a été fait d’une part de créer une mission budgétaire pérenne, intitulée « investissements d’avenir », dans la loi de finances pour 2017, et d’autre part de fonctionner en autorisations d’engagement différentes des crédits de paiement. Aux termes du rapport annexé à la loi de finances pour 2017, il était prévu que ces 10 milliards soient ouverts en CP à raison de 2 milliards par an sur le quinquennat 2017-2022. 36

L’autre principale évolution du PIA 3 au plan purement opérationnel sera l’implication de BPIFrance en tant qu’opérateur nouvellement créé en 2012 par rapprochement d’Oséo, de CDC Entreprises, du fonds stratégique d’investissement (FSI) et du FSI Régions, qui jouera un rôle central dans le programme « Accélération de la modernisation des entreprises ».

Signalons enfin que le PIA 3 fit le choix de remplacer les dotations non consommables des PIA 1 et 2 par des dotations décennales, enveloppes de subventions décaissées sur 10 ans, au motif que dans un contexte de taux d’intérêts faibles il n’y aurait « pas eu de sens » 37 à procéder par dotations non consommables. Il est permis d’interroger cette affirmation, dans la mesure où rien n’oblige a priori à rémunérer ces dotations au taux des OAT. En réalité, il paraît probable que le choix de renoncer à cet outil soit davantage attribuable à une recherche de lisibilité budgétaire stricte.

Tableau 4 — Structure du PIA3 par programme, action, opérateur et montant (M€)

La mise en place du PIA 3 s’est en outre accompagnée, au plan de la gouvernance, d’une évolution du CGI, devenu en 2017 le Secrétariat Général pour l’Investissement, toujours rattaché au Premier Ministre 38 , sans évolution notable de ses missions, de ses moyens, ou de son mode de fonctionnement, mais marquant davantage son rôle de coordination interministérielle, par parallèle aux autres secrétariats généraux, notamment aux affaires européennes ou à la défense et à la sécurité nationale.

Évaluations des PIA 1 à PIA 3

Sur la période 2010-2020 furent réalisées plusieurs évaluations ou inspections autour du fonctionnement des investissements d’avenir, dont les deux principales sont :

— Un rapport à mi-parcours (rapport Maystadt), commandé par le Commissariat Général à l’Investissement et rendu par P. Maystadt en mars 2016.

— Un rapport décennal, rendu par le Comité de surveillance des investissements d’avenir présidé par P. Barbizet en novembre 2019 (rapport Barbizet). Signalons ici que les conclusions du rapport Barbizet sont en quasi-intégralité reprises par un rapport d’observations définitives rendu par la formation inter-chambres de la Cour des Comptes relative au programme d’investissements d’avenir en oct. 2021, couvrant les exercices 2010 à 2020 (rapport de la Cour).

De manière peu singulière, ces différents exercices portent des appréciations très semblables et en demi-teinte : « appréciation globalement positive, mais un essai encore à transformer » (rapport Maystadt), « un acquis à consolider, un rôle spécifique à mieux définir » (rapport de la Cour), et « un outil à préserver une ambition à refonder » (rapport Barbizet).

Dès le rapport Maystadt, le comité relève une déviation par rapport à l’ambition initiale de concentrer le PIA sur des investissements au sens strict, à même de susciter la croissance potentielle selon les orientations énumérées dans le rapport Juppé-Rocard : « l’approche retenue de la notion d’investissement d’avenir a été très large, tant dans la définition des actions que dans les choix des secteurs ou les critères de sélection ».

Le rapport relève en outre qu’au plan de l’additionalité budgétaire stricte, les PIA 1 et 2 n’ont pas conduit à une augmentation de la formation brute du capital fixe de l’État. En termes relatifs en revanche, sur la période, « le taux d’investissement public a un peu moins diminué en France que dans la moyenne des pays de l’UE-28 », et la France n’a en réalité pas montré de déficit d’investissement public par rapport aux principaux comparables européens. Une des causes identifiées est que sur les montants totaux engagés dans les PIA 1 et 2, 6,2 Mds€ engagés et 5 Mds€ décaissés (soit près du tiers) ne correspondaient pas à la doctrine du PIA, voire « sont de simples substitutions budgétaires ». 39 Sur ces 5 Mds€, 4 correspondent à trois objets de politique publique : des subventions pour la maîtrise de technologies nucléaires (dont le projet ASTRID), des avances remboursables pour le programme A350, et le refinancement d’Oséo par prêt.

Au plan qualitatif, le rapport Maystadt est plus nuancé, et reconnaît que « le PIA a conduit à davantage cibler l’effort d’investissement en fonction de certaines priorités et à introduire un degré plus ou moins important de sélection – selon les cas – lors du choix des projets. Cette métamorphose est souvent passée par la création de structures nouvelles (IDEX, IRT, SATT, etc.) qui ont conduit les organismes préexistants à se repositionner et à surmonter certains cloisonnements traditionnels. Dans bien des cas, le PIA a en outre permis d’introduire une logique de retour financier pour l’État, ce qui contribue à rendre plus soutenable l’engagement des fonds publics. »

Au plan de l’effet de levier, le rapport reconnaît que « l’effet de levier est réel », avec « grosso modo 1 euro de cofinancement pour 1 euro de financement du PIA ».

En revanche, il souligne deux risques importants : d’une part la prolifération des instruments et dispositifs de soutien à l’innovation 40 dont le nombre a été plus que doublé en 20 ans au sein de l’État, sans même compter ceux des collectivités locales, et d’autre part le risque de saupoudrage des moyens, « accentué par les redéploiements et la multiplication des actions. En effet, alors que le rapport Juppé-Rocard prévoyait 17 actions, ce sont 79 actions au total qui ont été créées dans le cadre du PIA 1 et 2 ». 41

S’agissant du fonctionnement des opérateurs, le rapport relève d’une part la situation particulière de certains opérateurs qui sont en même temps porteurs de projet, ce qui génère par nature des conflits d’intérêt, citant explicitement le cas du Commissariat à l’Énergie Atomique, et d’autre part que certains opérateurs comme Bpifrance ont des activités qui peuvent entrer en concurrence avec les actions du PIA.

Enfin, le rapport Maystadt, tout en soulignant l’effort de transparence et d’information notamment du Parlement, constate les limites des ressources du CGI pour l’évaluation ex post des effets du PIA. 42

Le rapport Barbizet pose plusieurs constats analogues, soulignant notamment l’importance de « refonder la doctrine d’investissement d’une nouvelle génération d’investissements [d’avenir] […] [et qu’il était] essentiel de clarifier la doctrine et la stratégie du PIA par rapport aux autres outils » 43 , ce qui en creux admet que les PIA 1 et 2 ont pu dévier de l’intention initiale. Concernant l’évaluation des investissements, le même rapport identifie également que « de nombreux investissements ont été réalisés hors doctrine », et que « la substitution de crédits du PIA aux crédits budgétaires ordinaires a tendance à s’accroître dans plusieurs domaines ». 44

Concernant le CGI, le rapport tire un bilan positif de l’institution créée pour gérer le PIA, soulignant que le portage politique fort, interministériel et transpartisan a été un atout pour le programme. Il souligne toutefois qu’il était essentiel de faire évoluer la culture du CGI d’une culture orientée vers le déploiement des fonds et la conduite des procédures de sélection et de financement, vers une culture intégrant pleinement l’évaluation et les résultats du plan.

France 2030 : quels objectifs, quelles inflexions ?

Genèse et contexte

France 2030 naît dans un contexte particulier, à savoir la rencontre des questionnements autour de la continuité des investissements d’avenir au-delà du PIA 3, la mise en œuvre du plan de relance pour la France suite à la crise du Covid 2019, annoncé en septembre 2020 par le Premier ministre J. Castex, et l’ambition de refonder le cadre général des investissements d’avenir portée par l’Élysée, alors qu’avait été préparé sur la période 2018-2020 le lancement d’un PIA 4, qui se serait intégré dans la loi de finances pour 2021, esquissé par E. Philippe dans plusieurs communications fin 2019. 45

Ce contexte a ainsi conduit à sédimenter en son sein plusieurs strates d’annonces, dont les montants se recoupent en bonne mesure :

— La continuité sur la période 2017-2022 des 10 Mds€ du PIA 3, à raison de 2 Mds€ de CP par an, qui sont réintégrés dans les enveloppes « PIA 4 » sur 2021 et 2022, comme le reconnaît le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances 2021. 46 Au 30 juin 2021, sur le périmètre des 3 PIA représentant une enveloppe totale de 56,5 Md€, 48,7 Md€ avaient été effectivement engagés par l’État et 29 Md€ décaissés, générant 41,167 Mds€ de cofinancements.

— L’enveloppe totale de 20 Md€ sur cinq ans pour le PIA 4 à compter de la loi de finances pour 2021, dont 11 Md€ mobilisés dans le cadre du plan de relance, composée de deux volets : un premier volet « dirigé » de 12,5 Md€ sur cinq ans pour des investissements exceptionnels sur l’ensemble du continuum de l’innovation, et un second volet « structurel » de 7,5 Md€ sur cinq ans garantissant un financement pérenne aux écosystèmes d’enseignement supérieur, de recherche et d’innovation mis en place par les précédents PIA.

— La mise en place de France 2030, par 34 milliards ouverts en loi de finances 2022 suite à l’annonce du plan en octobre 2021, dans un contexte déjà en bonne mesure pré-électoral. Notons ici que cette annonce étant survenue postérieurement à la finalisation de la loi de finances, elle ne fait l’objet d’aucune présentation dans la documentation annexée au projet de loi de finances et l’ouverture des crédits aura lieu par amendement du gouvernement — ce qui paraît susceptible d’interroger au plan de la méthode comme de la lisibilité du document budgétaire et de la bonne information du Parlement compte tenu des montants en jeu.

Cette mise en œuvre par superposition de strates a conduit à une certaine confusion entre Plan de Relance et France 2030 : « Au-delà des objectifs de court terme qui lui sont spécifiques, France Relance partage avec France 2030 l’objectif de plus long terme de transformation de notre économie. […] La triple labellisation PIA 4, France Relance et France 2030 de 11 milliards d’euros de crédits présente un risque élevé de confusion entre les enveloppes. » 47 On peut ici observer que pourtant, les deux plans ont des finalités bien distinctes : l’un vise à répondre à un enjeu conjoncturel pour l’économie française, tandis que le PIA 4, dans la continuité des PIA, affichait initialement une ambition de développement de la croissance potentielle de long terme et de préparation de l’économie française aux défis d’avenir, notamment par l’innovation de rupture.

France 2030 a ainsi été conçu alors que 22 stratégies nationales d’accélération avaient été lancées dans le cadre du PIA 4. La redéfinition de France 2030 autour de dix objectifs et sept leviers et de quatorze comités de pilotage a requis alors de réallouer enveloppes, objectifs concrets et engagements par rapport à ce qui avait été imaginé pour le PIA 4. Comme le relève la Cour des Comptes : « la mise en place des objectifs et leviers ne s’est pas accompagnée de la disparition des stratégies puisque ces dernières continuent d’apparaître dans les dispositifs d’évaluation et que des coordinateurs par stratégie perdurent. La coexistence de ces strates de gestion nuit à la lisibilité de la mission. » 48

France 2030 : une approche radicalement différente pour le choix des thématiques et priorités d’investissement

Lors du développement de France 2030 s’est posée aux services concernés une tâche difficile : celle de faire coexister l’injonction politique de renouveler l’exercice d’un grand plan d’investissement d’avenir avec les besoins de l’économie française telle qu’elle sortait de la pandémie mondiale.

Un premier constat, déjà bien documenté dans le rapport Maystadt, pouvait être fait : celui d’une économie française qui par rapport à ses principaux comparables européens n’était pas sous-investie, et présentait même une formation brute du capital fixe très résiliente en période longue.

Une analyse plus fine de la répartition de la formation brute du capital fixe par la dépense publique en France selon les différentes fonctions du gouvernement (données INSEE reproduites ci-dessus) présentait toutefois une baisse tendancielle sur certaines missions, tout particulièrement l’enseignement et la recherche, le logement et l’équipement collectif, et les affaires économiques dont infrastructures de transport.

Face à ces constats statistiques bien établis survint un débat entre deux approches distinctes. D’une part une approche cherchant à s’inscrire dans la continuité des objectifs poursuivis par le rapport Juppé-Rocard, et donc de chercher à développer la croissance potentielle du pays. D’autre part celle cherchant à faire de l’exercice France 2030 le lieu d’une continuation permanente du plan de relance dans ce qu’il avait permis d’initier en termes de « politique industrielle », dans ce qu’une tendance plus colbertiste 49 peut entendre par là, à savoir le déploiement de soutiens subventionnels à des filières au caractère stratégique administrativement assigné.

Le discours du Président de la République annonçant le plan reflète la tension entre ces deux approches, pour trancher en faveur de la seconde 50 :

Partant de ces constats, de ces convictions, et en quelque sorte de cette ligne que je veux tracer, la stratégie pour 2030 doit nous conduire à investir 30 milliards d’euros pour précisément répondre à ce déficit qui est en quelque sorte le déficit de croissance français. Alors, je ne vais pas ici dire que nous allons être les leaders dans tous les domaines. Nous devons être lucides sur nos forces et nos faiblesses. […] je pense que nous devons dès maintenant nous dire dans quels secteurs et sur quels domaines nous pouvons être en tête en 2030 […] il y a quelques secteurs où, très clairement, nous pouvons prendre le leadership. Il y a aussi des secteurs où nous avons pris du retard et où nous sommes menacés, mais ces secteurs, que nous n’avons pas le droit d’abandonner […] Il y en a d’autres où nous pouvons très clairement faire plus que résister et être dans le peloton de tête.

Le plan n’est ainsi plus conçu autour de piliers transverses comme le financement pérenne de moyens de recherche d’excellence et de la valorisation industrielle de leurs résultats, mais part de quelques capacités sectorielles, qui sont autant d’objets politiques dont l’exécutif juge pertinent que la France soit dotée à horizon 2030, sans jamais expliciter ou établir le lien entre l’existence de ces capacités industrielles ou technologiques et la performance intrinsèque de l’économie française.

La sélection des objectifs apparaît ne pas avoir fait l’objet ni d’une justification quant aux cibles quantitatives qu’ils comportent, ni d’une analyse coûts-bénéfices. À titre d’exemple, il est permis de s’interroger sur le choix d’une cible à vingt biomédicaments ou à deux millions de véhicules électriques. On croit deviner que la cible à deux millions de véhicules s’inscrit en réalité en continuité de la production historique, entre 2,09 et 2,27 millions de véhicules par an sur la période 2016-2019, plus que dans une véritable analyse des besoins de renouvellement de la flotte et des capacités industrielles domestiques. Derrière l’intitulé « Faire émerger en France d’ici 2030 des réacteurs nucléaires de petite taille, innovants et avec une meilleure gestion des déchets », l’objectif réel des 900 M€ dévolus à cette ligne était de faire émerger deux avant-projets : à aucun moment 900 M€ ne permettraient la réalisation concrète d’un réacteur innovant, quand on considère que le coût d’une technologie même déjà existante se situe autour de 6 000-8 000 €/kW a minima.

L’autre difficulté d’une telle approche par « objets politiques » est que la détermination administrative et politique de « filières stratégiques » tend par nature à regarder vers le passé pour définir ce dont l’économie aura besoin pour l’avenir. Cela découle d’une part de phénomènes de capture propres à l’économie politique : les secteurs existants (spatial, nucléaire, etc.) ont plus de facilité à faire entendre leurs besoins et leur vision des capacités pour l’avenir que des secteurs qui n’existent pas encore. Cela découle ensuite de biais plus psychologiques propres aux décideurs politiques et administratifs à l’origine de la conception du plan, qui ont davantage de facilité à se représenter comme succès futurs ce qu’ils identifient – à tort ou à raison – comme succès dans le passé. Un bon exemple en est la relative absence explicite dans le plan de thématiques comme l’intelligence artificielle ou le quantique, qui ont connu un succès bien identifié dans les années suivantes, et ce bien que ces thématiques avaient été identifiées dans des plans nationaux 51 52 dès le début du quinquennat 2017-2022.

Ainsi, là où les travaux d’évaluation des PIA 1 à 3 avaient souligné l’importance de « clarifier la doctrine et la stratégie du PIA par rapport aux autres outils » 53 , et identifié que « de nombreux investissements ont été réalisés hors doctrine », et que « la substitution de crédits du PIA aux crédits budgétaires ordinaires a tendance à s’accroître dans plusieurs domaines », l’élaboration de France 2030 n’a pas été le lieu de cette clarification et sa méthode comme ses choix de construction ont plutôt exacerbé ces risques déjà identifiés.

De manière très fondamentale, France 2030 n’est pas un plan d’investissement d’avenir au sens antérieur, mais un plan de politique industrielle qui choisit quelques filières jugées stratégiques pour les soutenir majoritairement de subventions.

France 2030 : d’un plan d’investissement à un plan subventionnel

Seconde singularité de France 2030, le plan rompt avec les PIA qui l’avaient précédé s’agissant de la forme des financements prévus dans le plan. En effet, par rapport aux PIA qui comportaient de manière relativement équilibrée des crédits en fonds propres, en dette et avance remboursable, en subvention pure, ou en dotations non consommables, France 2030 est de manière prédominante un plan subventionnel. On peut en cela dire que c’est à raison que France 2030 n’est pas nommé « plan d’investissement d’avenir » car il fait le choix d’une approche quasi-purement subventionnelle.

Face à ce choix de conception, l’affirmation portée dans le rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances 2025 selon laquelle la doctrine de mobilisation des fonds continue de suivre strictement celle de l’article 8 de la loi de finances rectificative de 2010 54 paraît empreinte d’une relative insincérité. Il paraît à cet égard difficile de penser que des segments du plan tels que la décarbonation industrielle, les contenus culturels, ou encore les mobilités bas-carbone soient à ce point en amont en termes d’innovation que même des outils financiers tels que des prêts convertibles ne puissent être empruntés.

Outre la difficulté politique que comporte le fait d’aller plus loin dans une logique subventionnelle, ce choix de conception présente également une difficulté vis-à-vis de la production d’indicateurs de retour sur investissement (financier, budgétaire ou socio-économique). Des progrès notables ont été accomplis dans la production de ces indicateurs sur la période 2020-2025, notés par la Cour dans les différentes notes d’exécution budgétaires. 55

Au plan financier, la présentation dans le dernier rapport relatif à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir annexé au projet de loi de finances pour 2026 56 des retours présente plusieurs lacunes. Un total cumulé sur la période 2011-2024 est donné pour l’ensemble des retours qui s’élève à 4,8 Mds€, auquel s’ajoutent environ 817 M€ de retours prévisionnels pour l’année 2025. Si cette présentation par catégorie et par action constitue un premier progrès par rapport aux précédentes présentations, elle demeure lacunaire, puisqu’elle ne présente pas au sens propre les retours financiers, c’est-à-dire une mise en regard des montants investis, dans leur temporalité de décaissement, en face des montants générés, dans leur temporalité de remontée au budget de l’État, permettant d’en produire les indicateurs usuels, et notamment un taux de rendement. La présentation donne également seulement un agrégat consolidé pour France 2030 avec les trois PIA précédents, sans isoler France 2030, et ne donne donc pas de retour agrégé par plan et par nature d’instrument. Un examen ligne à ligne des tableaux présentés suggère toutefois des retours très faibles au titre de France 2030, largement inférieurs à ceux des précédents plans, conséquence de la nature subventionnelle du plan.

Parallèlement, le suivi d’indicateurs extra-financiers a été déployé, reposant sur vingt-cinq indicateurs socles et un suivi d’impacts classés en 5 grandes catégories : innovation, développement économique, capital humain, rayonnement scientifique, transition écologique, autonomie stratégique et mixité, assortis de deux objectifs transversaux. S’agissant des vingt-cinq indicateurs de performance, des questions d’attribuabilité peuvent être soulevées s’agissant du décompte des « emplois créés » (officiellement 155 769 emplois créés par France 2030 entre 2021 et 2025 dont environ 53 000 en 2024 : observons que ce chiffre se compare avec 109 000 créations nettes d’emplois au sens INSEE en 2024), mais également des questions de validité des indicateurs. Ainsi, l’indicateur de « brevets dont le dépôt est envisagé » soulève une première question quant aux raisons de ne pas prendre les brevets effectivement déposés. S’agissant des indicateurs environnementaux, ils évaluent les projets financés sur une échelle arbitraire allant de -2 jusqu’à 2 en matière d’« atténuation climatique » sans qu’un mode de notation homogène ne soit explicité. 57

Plus fondamentalement, malgré un plan construit autour d’objectifs relativement explicites (fabrique-t-on ou non deux millions de véhicules en France ?) ces indicateurs ne sont pas formellement au cœur du suivi de France 2030. Dans les cas où ils sont malgré tout communiqués dans les annexes aux projets de loi de finances 58 , ils ne sont pas mis en avant — et sont d’ailleurs en retrait par rapport à l’ambition initiale : « en 2024, 640 000 véhicules électriques et hybrides ont été produits en France, dont 170 000 électriques. »

France 2030 : une gouvernance facialement interministérielle

Concernant la gouvernance du plan France 2030, celle-ci reprend les outils et acteurs institutionnels issus des PIA mais avec plusieurs évolutions significatives. Au sommet du dispositif sont placées deux instances de niveau Premier ministre :

— Un comité interministériel de l’innovation (C2I), qui arbitre les budgets et veille au caractère transversal de France 2030.

— Un comité France 2030, présidé par le Premier ministre, qui permet de suivre l’exécution et d’établir des bilans réguliers des résultats du plan. Deux semblent s’être tenus : le 1er février 2022 sous la présidence de J. Castex, et le 18 nov. 2022 sous la présidence d’E. Borne, mais ils ne semblent plus avoir été convoqués depuis cette date.

Signe du rôle plus marqué de la Présidence de la République dans la conception du plan, il était également prévu un « conseil d’orientation stratégique, au niveau du Président de la République, composé d’experts de haut niveau, permettra de suivre et réviser les priorités stratégiques au vu de l’évolution de l’environnement économique et technologique ainsi que de l’impact des investissements réalisés ». 59 Celui-ci paraît également ne jamais avoir été réuni depuis le lancement du plan en 2022.

Sous ces instances, le suivi exécutif pratique du plan France 2030 relève d’un comité exécutif (Comex) présidé par le Secrétaire Général pour l’Investissement. L’exécution du plan est enfin répartie entre « quatorze comités de pilotage, présidés par les ministres, [qui] définissent en interministériel, les stratégies de déploiement par secteurs prioritaires ». 60 Ceux-ci paraissent s’être tenus au mieux de manière épisodique.

Là encore, sur le plan des purs principes, le choix de confier le suivi des stratégies de déploiement aux ministères sectoriels, plutôt qu’à une instance interministérielle, interroge vis-à-vis de la nécessaire coordination des politiques publiques. Cette approche présente plusieurs risques. Tout d’abord, en rapprochant la conduite du plan des ministères sectoriels, elle accentue le risque bien identifié par les rapports Maystadt puis Barbizet d’une capture par ceux-ci des stratégies de déploiement pour pousser des emplois des fonds hors doctrine, notamment pour financer via les crédits du PIA ou de France 2030 des politiques publiques qui n’auraient pas rencontré de succès dans le cadre des arbitrages budgétaires.

En second lieu, les travaux d’évaluation des précédents PIA avaient identifié sans ambiguïté l’importance de bien coordonner les politiques publiques de l’ensemble des ministères avec le succès des objets financés par le programme d’investissements d’avenir. Confier les comités de pilotage aux ministères sectoriels plutôt qu’à une instance de niveau Premier ministre rend plus difficile de disposer d’une vision complète sur l’ensemble des politiques publiques associées et d’une pleine autorité pour en assurer l’alignement.

En pratique toutefois, ces différentes instances paraissent avoir été réunies de manière assez sporadique, sans régularité imposée par les services du Premier ministre, et les décisions clés d’orientation du plan se sont en bonne mesure placées à un niveau technique plutôt qu’à un niveau politique. 61 Cette tendance a été amplifiée par la faiblesse politique de l’exécutif et les changements réguliers au sein du collectif interministériel à partir de 2022 puis de la dissolution de 2024.

Cette coordination limitée avec les différentes politiques publiques constitue un réel handicap pour le succès du plan. Plusieurs exemples peuvent être décelés :

— Filière nucléaire. Les dispositifs de France 2030 destinés à la filière nucléaire se sont dédoublés en d’une part un soutien au programme Nuward porté par EDF, et d’autre part des soutiens subventionnels octroyés dans une logique concurrentielle à des start-ups développant des technologies de réacteurs innovants. La sélection des premiers tours de lauréats n’a en pratique pas pleinement tenu compte de l’articulation avec l’écosystème français déjà existant ni associé pour les premiers tours de sélection le CEA, l’ANDRA, les acteurs du cycle du combustible (notamment Orano) ou la Délégation Interministérielle au Nouveau Nucléaire. Ceci a conduit à sélectionner, parfois avec des montants très significatifs (32 M€ pour une des start-ups), des porteurs de projet dont les technologies requièrent des formes de combustible qui ne sont pas produites en Europe (galets TRISO) voire pour lesquelles les technologies de production à l’échelle industrielle ne sont pas matures (sels fondus).

— Filière hydrogène. Les dispositifs propres à la filière hydrogène se sont concentrés de manière prédominante sur le financement d’usines de production d’équipements (électrolyseurs, réservoirs, piles à combustible), avec plus d’un milliard et demi d’euros de soutiens engagés. Dans le même temps, aucun soutien ou mécanisme d’incitation n’a été mis en place depuis 2021 qui aurait permis de créer une demande française pour ces équipements, qu’il s’agisse du mécanisme de contrats pour différence prévu dans la loi énergie-climat du 8 novembre 2019, dont le cahier des charges vient seulement d’être stabilisé début 2026, ou de mécanismes implicites créant une demande d’électrolyse dans l’industrie du raffinage. Avec près de cinq ans de hiatus sans visibilité claire sur un marché pour les équipementiers, ceux-ci ont eu le temps de construire leur usine, et de la fermer faute de débouchés, comme cela fut le cas de McPhy, acteur historique soutenu à hauteur de 114 M€ dans le cadre du Projet Important d’Intérêt Européen Commun pour l’hydrogène. 62 La stratégie finira par connaître un coup d’arrêt malgré des soutiens massifs déployés aux équipementiers, sur une décision unilatérale de Stellantis en juillet 2025 d’arrêt d’assemblage des utilitaires à Hordain et à Gliwice, qui ne fera l’objet d’aucune intervention publique malgré la perte massive sèche que cela entraînait pour le plan France 2030.

— Décarbonation industrielle. Il est permis d’observer qu’après de longues hésitations, le lancement d’un appel d’offres dédié aux grands projets de décarbonation industrielle par une forme de contrats carbone pour différence fut enfin annoncé en décembre 2024, conformément à l’esprit initial du texte et à la logique de substitution des énergies fossiles comme élément de croissance potentielle présentée en première partie. Cette logique, cohérente avec les comparables internationaux (notamment le dispositif néerlandais SDE++), appelle encore aujourd’hui à être favorisée par un plein alignement des autres politiques publiques, afin de rendre les prix de l’électricité pour les industriels aussi stables et compétitifs que possibles.

Le déploiement du plan est ainsi un marteau sans maître, objet de comités de pilotage qui avancent par eux-mêmes sans qu’il n’existe, à l’échelle des centaines de millions d’euros que chacun des 14 leviers et objectifs déploie, une personne ou une équipe qui soit responsable managérialement, fonctionnellement, et pécuniairement d’un emploi probe des deniers publics, de leur gestion conforme à la doctrine légale de France 2030, et de l’atteinte des objectifs.

France 2030 : des modalités de mise en œuvre des fonds en continuité avec le PIA 3

Les modalités de mise en œuvre ont peu évolué entre France 2030 et les PIA, même si certaines conventions sont devenues plus prescriptives. Le cadre budgétaire 63 reprend en large mesure celui du PIA 3 : la mission « investissements d’avenir » est renommée « Investir pour la France de 2030 » ; les objectifs de la mission sont élargis afin d’intégrer la possibilité de financer des projets de développement et de transformation de la base industrielle ; et 34 Md€ d’AE et 3,50 Md€ de CP supplémentaires sont ouverts.

Comme pour le PIA 3, un premier flux budgétaire de l’État vers les opérateurs ouvre les autorisations d’engagement la première année du plan, puis libère progressivement les crédits de paiement année après année sur le compte de l’opérateur au Trésor public. Un second flux est ensuite mis en œuvre des opérateurs vers les bénéficiaires in fine des dispositifs, avec les étapes d’engagement, de contractualisation et de décaissement d’un projet après sa sélection par la gouvernance France 2030. Ce sont ces décaissements aux bénéficiaires qui ont un impact sur la dépense publique.

En termes de mise en œuvre, la principale originalité réside dans la mise en place d’un volet régionalisé, d’ampleur relativement contenue à l’échelle de l’ensemble du plan (500 millions dédiés à un volet territorialisé sur 54 milliards). France 2030 régionalisé se fonde sur trois priorités : consolider la croissance économique, encourager la résilience des territoires, accélérer les transitions écologique, énergétique, numérique ou sanitaire. En pratique, cela prolonge le volet territorial du PIA 3 qui avait été doté de 250 millions d’euros de crédits d’État, « déconcentrés » et confiés aux préfets de région.

France 2030 : évaluations in itinere et regards de la Cour des Comptes

Les différentes observations portées plus haut se retrouvent dans les analyses de la Cour des Comptes comme dans celles du Comité de Surveillance des Investissements d’Avenir portées dans son rapport in itinere sur France 2030. 64

On pourra ainsi noter que le rapport in itinere de juin 2023 du Comité de Surveillance tire plusieurs constats que nous avons également formulés :

— Les interrogations sur la doctrine d’emploi, sa nécessaire clarification et son orientation vers les investissements d’avenir et la croissance potentielle, en circonscrivant les risques de transfert de politiques publiques sectorielles vers des financements France 2030. 65

— Le besoin de clarifier la doctrine d’emploi s’agissant de l’innovation de rupture, de l’enseignement supérieur et de la recherche par rapport à des considérations capacitaires propres à la politique industrielle.

— Les préoccupations sur l’effectivité de la gouvernance de France 2030, et notamment sur la mise en place de responsables uniques chargés du bon déploiement du plan et de l’atteinte de ses objectifs quantitatifs.

— L’enjeu crucial d’assurer une pleine coordination interministérielle à l’échelle de l’ensemble d’une chaîne de valeur (de bout en bout) et de l’ensemble des politiques publiques qui en affectent le déploiement. 66

— Les limites du suivi des indicateurs et de la transparence en termes de retours sur investissements. Ce constat est partagé par la Cour qui regrette dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2024 que « l’information fournie [soit] insuffisante, notamment celle concernant les prévisions d’engagement et de décaissement pour l’année à venir, les retours sur investissement attendus et obtenus ainsi que les méthodes d’évaluation utilisées et le financement effectif de la contribution au développement durable. »

— La nécessaire mise en place d’une doctrine sur le recours aux subventions par rapport aux investissements publics proprio sensu : « il serait souhaitable de préciser la doctrine d’intervention financière de France 2030, entendue comme des principes partagés fondant l’usage des différentes catégories d’instruments de soutien aux entreprises. » 67

Ouverture : Après France 2030, un autre plan d’investissement d’avenir est possible ?

Après quinze ans de lacune en la matière, et en tirant parti du retour d’expérience des PIA successifs, il paraît aujourd’hui nécessaire d’inscrire en loi organique les règles et principes propres à la doctrine d’emploi des crédits « investissement d’avenir », à leurs règles de gestion et de surveillance, à leurs modalités de déploiement, et à leur contrôle, rapportage et évaluation ex post, plutôt que sous la forme actuelle de dispositions non codifiées à l’article 8 de la loi de finances rectificative pour 2010. Cet enjeu prime sur l’ensemble des autres éléments diagnostics présentés ici, et contribuerait de manière essentielle à crédibiliser et sécuriser l’emploi « d’avenir » des crédits France 2030.

Revenir à une logique au service de la croissance potentielle, tournée vers la recherche d’excellence et son application industrielle

Comme nous l’avons vu, France 2030 constitue un déplacement net d’approche par rapport aux PIA antérieurs. D’une part en ce qu’il n’est plus un plan d’investissement mais un plan de subvention. D’autre part, il a considérablement fait évoluer sa destination d’un plan concentré vers les facteurs clés dans la croissance potentielle de long terme, cohérents avec la théorie de la croissance exposée en avant-propos, conduisant à un plan défini de manière descendante, vers un plan dispersé en quelques objectifs de politique industrielle déterminés politiquement.

Une question simple mérite ici d’être posée : la « politique industrielle » définie par « verticales », c’est-à-dire par « filières stratégiques » politiquement définies, parvient-elle à créer une forme quelconque de croissance de long terme ou ne fait-elle que dissiper des ressources publiques dans des secteurs jugés politiquement importants sans réellement induire d’améliorations durables du tissu économique par rapport au contrefactuel ? Depuis bientôt quarante ans, les travaux économiques ont montré avec une relative constance 68 69 70 une certaine inefficience de ces politiques publiques (voire un caractère contre-productif) sauf sous des conditions resserrées de gouvernance. Dans les rares cas où des effets positifs ont pu être démontrés, ils se sont ramenés à des questions soit de développement d’un secteur émergent à partir des résultats de la recherche — « nascent industry » — soit attribuables à des questions de développement du capital humain. 71 À l’inverse, le soutien public à la recherche et développement a des effets démontrés, au niveau local comme des grands agrégats macroéconomiques. 72 73

En tout état de cause, même un moonshot sectoriel visant à pousser l’innovation de rupture dans un domaine ciblé et déterminé politiquement requiert une certaine taille critique. Nous avons vu qu’il paraissait peu probable, compte tenu du nombre important d’objectifs très ambitieux portés dans France 2030, que les sommes prévues parviennent à en atteindre même un seul (par exemple sur le nucléaire innovant). Un examen rétrospectif de moonshots qui ont atteint leurs objectifs suggère une échelle requise : le programme Concorde 74 coûtait environ 10 milliards de francs de 1968, soit de l’ordre de 1 à 1,5 % de PIB, et le programme Apollo (y inclus Gemini et lanceurs) est usuellement évalué à environ 25 milliards de dollars de 1969, ou encore 0,7 % du PIB américain. Une échelle comparable sur la France de 2025 représenterait de l’ordre de 25 à 30 milliards d’euros — soit la taille complète du plan France 2030 — dédiée à un seul et unique objectif.

Ces considérations militent pour revenir à la doctrine d’emploi initiale et l’inscrire clairement au niveau loi organique, à savoir se concentrer sur le déploiement d’investissements exceptionnels au service du développement de la croissance potentielle de long terme de l’économie française, sans chercher des objectifs de « résilience » à la définition évanescente.

Fondamentalement, au-delà de clarifier et inscrire cette doctrine d’emploi au niveau loi organique, il serait ensuite possible de conditionner toute création de mission ou d’objectifs au sein des investissements d’avenir à une démonstration écrite du lien entre les objectifs assignés au déploiement des fonds et croissance potentielle de l’économie française, présentée par le SGPI au Comité de Surveillance.

Revenir à une logique équilibrée entre instruments de soutien, en veillant à une logique de retours financiers et en limitant les subventions pures aux cas où aucun autre outil n’est possible

La littérature économique sur les modalités les plus efficientes pour le déploiement de ressources publiques au service d’une véritable politique de renforcement de la croissance potentielle tend à conforter notre position réservée sur le choix d’instruments purement subventionnels, et à souligner l’importance d’un bouquet diversifié d’instruments d’intervention mobilisant l’ensemble de la gamme allant d’investissements en fonds propres, en dette convertible ou pure, et des mécanismes de subventions plus ou moins conditionnels et remboursables. 75

Ceci conduit à envisager d’inscrire dans la doctrine de déploiement des fonds une règle d’or : ne peuvent être créés de programmes de subvention que s’il est démontré par le SGPI au Comité de Surveillance que l’ensemble des autres approches (fonds propres, dette convertible, dette, avance remboursable) ne peuvent pas être employées. 76

Si les investissements d’avenir doivent s’opérer d’abord comme des investissements, il paraît alors possible de faire jouer l’additionalité au niveau de leurs grandes lignes stratégiques plutôt qu’investissement par investissement. On pourrait ainsi tout à fait imaginer que le SGPI structure des lignes d’investissement en fonds propres destinées à un objectif donné comme un fonds (SLP en droit français) confié en gestion à un opérateur, qui le place ensuite en fonds de fonds ou directement dans des entreprises. Ouvrir la possibilité de coinvestissement non pas seulement à l’échelle des projets mais également au niveau des stratégies de déploiement du fonds, et en faire un mode de fonctionnement par défaut des investissements du plan, paraît ainsi un axe de progrès nécessaire.

Se donner des objectifs quantitatifs, clairs, définis de manière transparente avec la représentation nationale, et en publier un suivi trimestriel à l’usage du Parlement

Une fois opéré ce retour à un plan d’investissement d’avenir — chaque mot est important — il doit devenir alors possible de répondre aux lacunes dans le rapportage des objectifs identifiées depuis dix ans par les rapports d’évaluation successifs des PIA. Pour qu’il y ait investissement, il faut qu’il y ait un suivi des rendements de ces investissements, et une responsabilité sur cette performance des équipes de gestion.

Une première condition est ainsi de définir ex ante les indicateurs de performance qui seront suivis, et leurs cibles. Pour la partie non-subventionnelle du plan, cela implique, chez les opérateurs (CDC, BPIFrance, Ademe, ANR) qui auront en gestion les investissements considérés, de disposer d’un système d’information leur permettant un suivi et un rapportage trimestriel sur les valorisations des lignes d’investissement réalisées, et pour le SGPI de disposer en interne d’une équipe capable d’auditer méthodologiquement les approches de valorisation par les opérateurs (fonction de valorisateur indépendant).

Pour la partie subventionnelle du plan, une question méritera d’être posée : l’indicateur de performance premier d’une subvention n’est-il pas la base fiscale et sociale des entités légales auxquelles sont octroyées les subventions, en ce qu’elle recouvre à la fois la création de valeur économique (bénéfices au sens de l’impôt sur les sociétés) et le développement de l’emploi et des compétences ? Un tel indicateur présente de très fortes garanties d’homogénéité méthodologique et de qualité du contrôle dans le rapportage.

Il serait enfin nécessaire de se doter en interne du SGPI d’une fonction indépendante d’audit des valorisations des lignes communiquées par les opérateurs, visant à en assurer la tierce expertise et l’homogénéité méthodologique, et à valider les données rapportées au comité d’audit et à la représentation nationale.

Responsabiliser et incentiver à la performance les équipes du SGPI et le SGPI intuitu personae, en les exposant directement au succès du Plan dont ils ont la charge

Le Secrétariat Général pour l’Investissement (SGPI) joue un rôle crucial et central dans la gestion des investissements d’avenir, à hauteur de plusieurs dizaines de milliards d’euros de ressources publiques. Pour autant, et comme relevé dans le dernier rapport in itinere du Comité de Surveillance, la relative dilution de la prise de décision sur les aides, sa dépolitisation et sa collégialité, et les moyens humains limités dont dispose le SGPI rendent délicat l’exercice réel d’une responsabilité pleine et effective sur la bonne gestion des fonds.

Ceci permettrait d’esquisser un schéma cible où la conception du plan, la définition de ses objectifs en cohérence avec la doctrine inscrite en loi organique, et sa présentation au Parlement puis sa mise en œuvre, ainsi que la coordination des politiques publiques sectorielles contribuant au succès du plan, seraient la responsabilité personnelle du SGPI. Elle ferait l’objet d’un rapportage du SGPI dans un Comité d’Orientation Interministériel présidé par le Premier ministre, réuni annuellement, faisant l’objet d’un compte rendu public.

Corollaire de cette responsabilité forte et personnelle du SGPI sur la définition du plan et sa réalisation, son indépendance vis-à-vis des vicissitudes de la composition du Gouvernement et des aléas politiques de court terme devra être mieux garantie et affermie. Un schéma hybride peut ainsi être envisagé, posant la question d’une nomination par décret du Président de la République sur proposition du Premier ministre après avis des commissions compétentes des assemblées pour un mandat de cinq ans renouvelables une fois, et d’une inamovibilité en cours de mandat, sauf sur proposition du Comité de Surveillance (à la majorité qualifiée).

Enfin, cette indépendance assurée, il demeure important de veiller à ce que la pleine responsabilité du plan pèse sur le SGPI et ses équipes. Le secteur privé de la gestion d’actifs a apporté depuis plusieurs décennies une réponse pratique d’une grande efficacité, qui consiste à veiller à ce que les personnes disposant d’un mandat de gestion sur des ressources confiées par un tiers investisseur se voient systématiquement obligées d’investir un quantum donné de leurs fonds personnels dans la même stratégie. Cette approche, dite de carried interest, permet d’assurer un plein alignement d’intérêts entre équipes de gestion et investisseurs du fonds. 77

Conforter le caractère interministériel du SGPI en lui donnant une pleine capacité de coordination et d’intervention dans les politiques publiques sectorielles et leurs arbitrages au service du succès du Plan

Doté de responsabilités nouvelles et d’une autorité affermie sur la gestion des fonds du plan, l’action du SGPI ne peut fonctionner efficacement que si elle peut s’associer le concours de l’ensemble du collectif interministériel et veiller à ce que les politiques publiques des différents ministères sectoriels viennent assurer le succès du plan. Ce point avait d’ailleurs été relevé dans les monographies commandées à l’OCDE par le SGPI en 2019 78 :

L’approche « orientée mission » se veut systémique, intègre des éléments concernant la demande, le réglementaire, éventuellement le fiscal et vise des changements comportementaux et de nouveaux modèles économiques. Elle nécessite un pilotage transversal. Cette logique « systémique » n’a jamais été explicitée dans le PIA, malgré la diversité de ses thèmes d’intervention, ce qui a entraîné l’absence d’un véritable pilotage transversal sur objectif.

Une solution pourrait être d’appliquer au SGPI le même rôle de coordination interministérielle que celui échu au SGAE pour l’ensemble des politiques publiques intéressant les positions françaises auprès des autorités européennes, à savoir : (i) une saisine systématique sur tout texte réglementaire ayant une incidence sur les thématiques d’intervention du plan, (ii) une association systématique du SGPI aux réunions d’arbitrage interministériel intéressant le plan, et (iii) une association systématique consultative du SGPI aux conférences budgétaires et conférences fiscales des ministères concernés.

Vers Europe 2040 ?

Comme nous l’avons vu, France 2030 est le fruit de la rencontre entre d’une part un objet établi au service de la croissance potentielle française, du financement de la recherche et de l’innovation de rupture et de ses applications industrielles, de ses grandes infrastructures et d’autre part une intention politique de montrer un État engagé dans la réalisation de « grands projets » comme ceux que la mythologie nationale a érigé en symboles des succès industriels de l’après-guerre. D’un plan transversal construit dans une logique descendante, France 2030 est ainsi devenu l’agrégation de totems colbertistes dont le politique souhaitait, de manière aspirationnelle, voir le pays doté en 2030.

L’ethnologie 79 a étudié le cas de populations mélanésiennes exposées entre 1941 et 1945 à l’arrivée providentielle des liberty ships et de la chaîne logistique de l’armée américaine pendant la guerre du Pacifique. Puis un jour les étrangers miraculeux s’en furent : ces populations développèrent un culte, le cargo cult, par lequel ils construisirent, de leur mieux, de fausses cabines d’opérateur-radio, ou de fausses pistes d’atterrissage en attendant que des avions y viennent décharger de la nourriture, espérant l’arrivée miraculeuse des fruits d’une économie dont ils ne pouvaient avoir notion. Il appartient dans la conception des politiques publiques de se prémunir de la tentation du cargo cult, c’est-à-dire répliquer les formes et les résultats d’économies jugées plus avancées sans en comprendre et en répliquer les sous-jacents de politique publique et de fonctionnement économique, sans en développer les forces productives et de recherche et développement.

La question mérite d’être posée : un « Grand Pays » en 2030 est-il nécessairement un pays qui dispose à lui seul d’un programme de nouveaux réacteurs nucléaires civils, d’un lanceur spatial indigène, et de « champions nationaux » dans une liste énumérée de secteurs « stratégiques » ? Ou est-ce un pays qui a les moyens industriels et économiques de ses ambitions et dont l’économie est performante et innovante de manière transversale, par son capital humain, par ses moyens de recherche et développement, par ses infrastructures notamment au service de la décarbonation ?

Indépendamment des réponses que chacun peut avoir à ces questions, les calculs portés dans le présent rapport révèlent en tout état de cause une réalité : l’ordre de grandeur du coût d’une « grande réalisation » industrielle est de 0,5-1,5 % de PIB, soit 16 à 50 Mds€, si l’on examine les précédents historiques des Trente Glorieuses en France. Un plan dimensionné comme France 2030 (34 Mds€ sur 10 ans, y inclus le jeu complexe de redéploiements et de redésignations de montants déjà précédemment communiqués pour afficher un montant élevé dans les annonces politiques) n’est ainsi pas à même de poursuivre concurremment plusieurs « grandes réalisations » politiquement emblématiques.

À cet égard, si des « grandes réalisations » doivent être envisagées en 2025 et au-delà, elles peuvent être — et doivent être dans l’optique d’une union toujours plus proche — des réalisations communes européennes, pas nécessairement à 27 mais a minima par un partenariat avec d’autres États-membres, si l’on souhaite se placer à l’échelle nécessaire pour jouer au niveau mondial. Le cadre européen apporte un instrument pour cela, celui des Projets Importants d’Intérêt Européen Commun, utilisé avec succès pour les batteries, pour l’hydrogène, et prochainement pour les réacteurs innovants. Si ce cadre doit être amélioré pour ce qui est du pragmatisme et de l’efficacité décisionnelle de la Commission Européenne, toujours est-il qu’il paraît être le meilleur instrument pour faire collectif à l’échelle européenne et se doter des succès que l’Europe mérite.